浙江省余姚市馬渚鎮(zhèn)全佳橋村原黨總支書記陳曙光，在負(fù)責(zé)村道路硬化、環(huán)境整治等多個(gè)工程中，向管理服務(wù)對(duì)象索賄，犯非國家工作人員受賄罪被判刑；廣西壯族自治區(qū)北流市扶新鎮(zhèn)安河村原團(tuán)支書、村民合作社原出納龍美君，挪用村集體資金用于賭博被查處；重慶市沙坪壩區(qū)井口街道雙碑村村委會(huì)原副主任朱勇，在協(xié)助政府從事征地拆遷工作中，幫助村民騙取國家拆遷補(bǔ)償款，收取好處費(fèi)，被采取留置措施……今年以來，全國各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)了多起村（社區(qū)）干部職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的典型案例。
監(jiān)察體制改革以來，村（社區(qū)）干部等“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”被納入監(jiān)察范圍，增強(qiáng)了監(jiān)督的精準(zhǔn)性和實(shí)效性?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）進(jìn)一步細(xì)化了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）關(guān)于國家監(jiān)察全覆蓋的相關(guān)規(guī)定，對(duì)這類人員范圍進(jìn)一步明確，解決實(shí)踐中有的監(jiān)察對(duì)象界定存在爭議的問題，著力增強(qiáng)職責(zé)履行的實(shí)效性。
實(shí)現(xiàn)“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”監(jiān)察全覆蓋，事關(guān)廣大群眾的獲得感幸福感
從我國現(xiàn)實(shí)國情來看，全國有97911個(gè)社區(qū)（居委會(huì)）、550636個(gè)建制村，村（社區(qū)）干部人數(shù)眾多，這些在基層從事集體事務(wù)管理的人員，雖然不屬于公職人員，但他們手握公權(quán)力、經(jīng)手大筆資金，在監(jiān)督?jīng)]有及時(shí)跟上的情況下，往往成為腐敗的易發(fā)高發(fā)人群。從查處的案件來看，一些村（社區(qū)）干部“吃拿卡要”“雁過拔毛”等“微腐敗”問題時(shí)有發(fā)生，這些人處于與基層群眾打交道的第一線，他們是否秉公用權(quán)、廉潔履職，直接關(guān)系到基層群眾的獲得感幸福感，直接影響到基層群眾對(duì)黨和政府形象的判斷，直接關(guān)系到黨和政府在基層人民群眾中的公信力、領(lǐng)導(dǎo)力、凝聚力。
監(jiān)察體制改革之前，對(duì)“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”監(jiān)督力度存在不足?！侗O(jiān)察法》第十五條第五項(xiàng)以法律形式將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)察對(duì)象，使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處其職務(wù)違法、職務(wù)犯罪活動(dòng)有了明確的法律遵循。從各地通報(bào)的案例來看，監(jiān)察全覆蓋推動(dòng)了監(jiān)督力量向基層延伸，使“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”在苗頭性問題出現(xiàn)時(shí)、當(dāng)輕微違紀(jì)違法發(fā)生時(shí)就有人管，真正做到動(dòng)輒則咎，通過切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督，讓監(jiān)督的利劍高懸，督促基層行使公權(quán)力人員在合法守法的框架下做好管理事務(wù)、做好服務(wù)群眾的工作。
“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”具體包括哪些？如何精準(zhǔn)識(shí)別這些對(duì)象？
根據(jù)有關(guān)規(guī)定和工作實(shí)踐，“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，主要包括村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員以及協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員，比如村民委員會(huì)的主任、副主任、委員，以及其他受委托從事管理的人員。
《條例》第四十二條將從事集體事務(wù)和公益事業(yè)管理的人員，從事集體資金、資產(chǎn)、資源管理的人員，協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員，均明確為《監(jiān)察法》第十五條第五項(xiàng)所稱“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”的監(jiān)察全覆蓋，尤其是對(duì)協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員范圍進(jìn)行了列舉并作兜底規(guī)定，對(duì)確保基層群眾性自治組織集體資產(chǎn)安全、集體事務(wù)履職到位，具有重要意義。
“對(duì)于‘基層群眾性自治組織中從事管理的人員’，其所涉監(jiān)察事項(xiàng)由其所在的縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)、直轄市所轄區(qū)（縣）監(jiān)察委員會(huì)（包括依法派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員）按照管理權(quán)限管轄?！敝貞c市紀(jì)委監(jiān)委案件審理室副主任王遠(yuǎn)偉說：“在前面的案例中，陳曙光、龍美君、朱勇分別作為村黨總支書記、村民合作社出納（村團(tuán)支書）、協(xié)助政府從事征地拆遷工作中的村委會(huì)副主任，他們都屬于監(jiān)察對(duì)象，他們與《條例》第四十二條規(guī)定的三類人員相對(duì)應(yīng)，對(duì)于其違法犯罪行為，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)乇O(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置?！?/span>
需要注意的是，在監(jiān)察實(shí)踐中，如何準(zhǔn)確把握監(jiān)察對(duì)象，絕不能機(jī)械理解，要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)識(shí)別原則，從“人”（公職人員）和“事”（行使公權(quán)力）兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)判斷。也就是說，判斷一個(gè)履行公職的人員是不是監(jiān)察對(duì)象，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)，而不是看他是否有公職。有公職，自然就享有行使公權(quán)力的權(quán)限或負(fù)有這個(gè)職責(zé)，屬于監(jiān)察對(duì)象；如果沒有公職，就要看他所從事的工作是不是在行使公權(quán)力。如村民王某，臨時(shí)聘任到村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)政府從事救濟(jì)物資發(fā)放工作，他雖然不是村委委員，但其在該村委會(huì)工作期間，屬于《條例》規(guī)定的協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員范圍，可以認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。但是，如果王某完成了上述協(xié)助工作，其在村委會(huì)又不負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)、事務(wù)等管理職責(zé)，則不再屬于監(jiān)察對(duì)象。
監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)有違法行為的“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”可以作出政務(wù)處分
《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）施行前，對(duì)基層組織管理人員違法行為的處理程序不明確不統(tǒng)一，對(duì)其中是中共黨員的，往往通過給予其黨紀(jì)處分來發(fā)揮懲戒和教育的作用，對(duì)其中是非中共黨員的，往往依據(jù)《監(jiān)察法》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等法規(guī)，給予其警示談話、責(zé)令公開檢查、通報(bào)批評(píng)或者向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出取消當(dāng)選資格、罷免等監(jiān)察建議。但是，這些處理措施針對(duì)的是輕微違法行為和嚴(yán)重違法行為，無法對(duì)一般違法行為進(jìn)行有效處置，導(dǎo)致“管兩頭、漏中間”，不利于抓早抓小、防微杜漸。
《政務(wù)處分法》第二十二條明確規(guī)定，基層群眾性自治組織中從事管理的人員有違法行為的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以予以警告、記過、記大過?；鶎尤罕娦宰灾谓M織中從事管理的人員受到政務(wù)處分的，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)具體情況減發(fā)或者扣發(fā)補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金。
《政務(wù)處分法》作為《監(jiān)察法》的配套法律，一方面，列出了基層組織管理人員履職的負(fù)面清單，明確可給予此類人員相應(yīng)政務(wù)處分，填補(bǔ)了對(duì)該類公職人員政務(wù)處分的法律空白，不僅解決了此前對(duì)該類人員處分依據(jù)缺失的問題，也有利于更好地貫徹落實(shí)黨紀(jì)政務(wù)處分相匹配原則；另一方面，在處理程序上實(shí)現(xiàn)與其他公職人員政務(wù)處分“并軌”，如監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”給予政務(wù)處分后，應(yīng)及時(shí)督促縣級(jí)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)《政務(wù)處分法》第二十二條第二款規(guī)定依據(jù)具體情況減發(fā)或者扣發(fā)被處分人補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金，確保政務(wù)處分的效果不折不扣地落實(shí)到位。
“老虎”露頭就要打，“蒼蠅”亂飛也要拍。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從人民群眾反映強(qiáng)烈的問題入手，持續(xù)整治群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問題，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨不斷向基層延伸。《條例》進(jìn)一步明確“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”的范圍，有助于推進(jìn)基層反腐敗工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化，不斷增強(qiáng)人民群眾在正風(fēng)肅紀(jì)反腐中的獲得感幸福感。（重慶市紀(jì)委監(jiān)委 羅澤旭）
